3家大企業長期超標排放 公益訴訟能否制止污染
持續超標排放大氣污染物、多次受到環境保護行政主管部門處罰仍未完成整改，3家廢氣國家重點監控企業因對大氣環境造成損害被提起環境公益訴訟。值得思考的是，為什么這樣的“大老虎”卻在環境污染治理方面劣跡斑斑？
持續超標排放大氣污染物、多次受到環境保護行政主管部門處罰仍未完成整改……近日，3家廢氣國家重點監控企業因對大氣環境造成損害被推上環境公益訴訟被告席。
8月22日，江蘇省連云港市中級人民法院對自然之友起訴連云港堿業有限公司違規排放大氣污染物的環境公益訴訟正式立案，確定了舉證期限、合議庭的組成人員。接下來將由原告組織開展損害鑒定評估，并確定損害數額。
9月6日，吉林省吉林市中級人民法院受理的自然之友與中國石油天然氣股份有限公司吉林石化分公司大氣污染責任糾紛一案（〔2016〕吉02民初146號），經審查后予以立案。
此外，與以上兩起案件同時提交起訴材料的自然之友訴鞍鋼集團礦業有限公司齊大山分公司大氣污染公益訴訟案，目前正在等待遼寧省鞍山市中級人民法院立案。
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環保組織集中起訴廢氣國控重點污染源
近日各地人民法院受理的3起環境公益訴訟案件被告均為廢氣國家重點監控企業，分別是中國石油天然氣股份有限公司吉林石化分公司（以下簡稱“中石油吉化”）、連云港堿業有限公司（以下簡稱“連云港堿業”）、鞍鋼集團礦業有限公司齊大山分公司（以下簡稱“鞍鋼齊大山”）。這3家被告企業的共同特點是大氣污染物（包括氮氧化物、二氧化硫、煙塵）排放均持續超標一年以上，多次受到環境保護行政主管部門的行政處罰，且截至訴訟之日仍未完成環保合規整改，在線數據仍未穩定達標。
根據《環境保護法》及針對公益訴訟的有關規定，原告請求法院判令被告停止超標排放污染物，消除所有不遵守環境保護法律法規行為對大氣環境造成的損害，并支付大氣環境治理費用等。
代理3起環境公益訴訟案的律師馬榮真介紹說，有統計顯示，國家重點控制廢氣類工業污染源的排放總量占全國大氣污染物排放總量的65%以上，“如果這些重點污染源能夠達標排放，大氣環境的壓力將大大減輕”。因此，此次被起訴的3家企業均是經過環保組織長期跟蹤關注，確定其持續超標排放的國控重點污染源。不僅如此，這3家企業均有央企背景。鞍鋼齊大山、中石油吉化是央企下屬公司，連云港堿業的前身是中石化南京化學工業有限公司連云港堿廠。
以中石油吉化為例，環境保護部在通報2015年前兩個月新環保法執行情況時曾公開披露：“吉林省吉林市環保局對中石油吉林石化分公司大氣污染物超標排放行為按日連續處罰78萬元。”事實上，這只是中石油吉化多次環境違法行為的一個記錄。根據國控污染源在線監測數據及行政處罰決定書顯示，2015年1月~2016年8月初，中石油吉化動力一廠長期向大氣超標排放污染物，包括煙塵、二氧化硫、氮氧化物。此外，2015年2月~2016年1月間，吉林市環保局針對中石油吉化超標排放先后做出過10次行政處罰決定，其中包括8次按日連續處罰，罰款總額高達651萬元。
“截至本案起訴時，中石油吉化7號煙道排口二氧化硫、氮氧化物、煙塵等仍然處于超標排放狀態。”自然之友表示，2016年5月17日，環境保護部公布的《2016年第一季度主要污染物排放嚴重超標的國家重點監控企業名單》中，中石油吉化被列為嚴重超標排放廢氣的國家重點監控企業。
在另一起環境公益訴訟案件中，自然之友訴稱，連云港堿業自2014年12月至今，鍋爐煙氣排口的氮氧化物在線監測數據長期持續超標，并多次因大氣污染物排放超標受到江蘇省連云港市環保局的行政處罰。“據了解，這家公司目前正在進行環保設施的改造，但其作為國家重點控制的廢氣排放污染源，截至2016年7月底，氮氧化物排放的在線監測數據仍未達標。”馬榮真說到。
和前兩家企業相比，鞍鋼齊大山的環境違法行為更是典型。根據國家重點監控企業自行監測數據、國家重點監控企業污染源監督性監測數據以及環保部門的行政處罰決定書，2015年1月~2016年8月，鞍鋼齊大山一號鍋爐、二號鍋爐長期超標排放煙塵、二氧化硫、氮氧化物等污染物。2015年9月~2016年5月期間，針對鞍鋼齊大山的超標排放行為，遼寧省鞍山市環保局先后對其做出26次行政處罰決定，其中包括7次按日連續處罰，全部罰款金額總計585萬元。
馬榮真介紹說，這3起訴訟都是針對煙塵、二氧化硫和氮氧化物3種常規大氣污染物超標排放的行為，根據專家意見，損害金額和賠償費用將主要根據這3項污染物來計算。“在參考主要污染物排放標準的同時，可能還會綜合考慮一些行業標準，目前正在研究某些企業的特征污染物。”
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公益訴訟對制止污染能起多大作用？
這3家被起訴的企業近來被不少媒體貼上了“有實力、不差錢、講信譽”的標簽，為什么這樣的“大老虎”卻在環境污染治理方面劣跡斑斑？
從稅收貢獻的角度看，對于經濟發展和地方財政而言，這些中央直屬企業的地位格外突出。GDP增長要靠這些企業，那么地方政府就會滋生出強烈的支持、保護意愿，哪怕在產值大、利稅高的同時，帶來了環境污染。
2016年7月20日，山東省德州市中級人民法院對中華環保聯合會起訴德州晶華集團振華有限公司大氣污染環境公益訴訟案作出一審判決，要求被告賠償因超標排放污染物造成的環境損害2198.36萬元，并在省級以上媒體向社會公開賠禮道歉。
這起案件的判決引發了廣泛關注和公眾稱贊，同時，在環境法學界也出現了一些質疑的聲音。其中，業內專家關注的一個焦點問題就是，振華公司自2013年起就超標排污，2014年被環境保護部點名批評，并被山東省各級環境保護行政主管部門多次處罰，但其仍持續超標向大氣排放污染物。
國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文認為，這說明地方環保部門的監管措施以罰款為主，對違法排放污染物的行為人缺乏強制手段。目前的法律法規還不能提供給公眾一種渠道，來督促政府及時采取必要的、更加嚴格的，包括責令關停在內的監管措施。
已經判決的振華公司大氣污染環境公益訴訟案和自然之友此次起訴的3家企業有一個共同點，就是長期向大氣環境超標排放污染物。在采訪中，業內專家向表示，從目前的環境司法實際看，環境公益訴訟在環境污染的事前預防和事中制止方面，作用有限。
“必須盡快完善環境行政公益訴訟制度，使環境公益訴訟具有民事和行政訴訟的兩翼，實施更加平穩，作用更加巨大。”常紀文說。
自然之友項目負責人葛楓表示，目前，在檢察機關提起公益訴訟試點中，以行政公益訴訟為主。在此基礎上，也可以探索行政公益訴訟主體的多元化，比如由社會組織向檢察機關進行舉報，要求檢察機關提起行政公益訴訟，若檢察機關無正當理由不提起的話，再由社會組織作為主體發起行政公益訴訟，符合立案條件的，法院予以立案。
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豐富環保部門監管手段還有哪些辦法？
近年來，以民間環保組織為代表的社會公眾十分關注大氣環境污染，并嘗試通過環境公益訴訟的途徑，促進大氣排污單位的整改治理。此次，自然之友提起的系列大氣污染公益訴訟案劍指國家重點監控排放企業，更具有典型意義。
通過這一系列公益訴訟的提起，其實不難看出我國環境監管制度在某些地方出現“失靈”的問題。事實上，以GDP增長為主要指標的政績考核體系依然發揮著顯著引導作用。一旦政府出現重經濟、輕環保的消極態度，就極有可能造成環境監管不能有效實施的困境。因此，地方政府左右、為難環境執法的情形比比皆是，很多與地方經濟發展直接相關的環保事權，比如環評審批、排污在線監控等，都遇到了重重阻力。
具體到那些有央企背景的企業，環境執法變得難上加難。“環保部門在人、財、物等諸多方面受制于地方政府，很難有叫板的實力與底氣。”有人這樣總結。在采訪中，還有人表示，一些具有央企背景的公司“規格”較高，造成了“小管大”的局面。原來，盡管根據我國法律規定，地方環保部門有監管中央企業并對其破壞環境行為作出懲罰的職責，但按照行政級別，市、縣級地方環保局僅僅是處級和科級，明顯低于央企的行政級別，“這種‘小管大’的行政管理格局導致在實際工作當中，執法難度更大。”
業內專家建議，針對這些所謂的“大老虎”，應構建配套的評估體系。國家可以賦予地方環保部門對重點企業的評估權，加強地方環保部門對重點企業的有效監督和管理。專家指出，應建立合理的環境評估指標體系，以事實和數據為依據，制定和實施一套具有科學性、激勵性、針對性和可操作，并且符合目前管理水平現狀的、簡單易行的環境評估指標體系，為環境評估提供定量評價的尺度，從而達到科學評估的效果。同時，地方環保部門應建立長期有效的評估機制，組織評估工作小組，定期對重點排污單位進行評估檢查，對各項排污指標定量分析，將評估的結果向社會公布。最后，要重視評估結果的作用，發揮其功能，對于長期持續超標排污的重點企業，給予相應的罰款或停業處罰。