加強環保工作法律參與 助推可持續發展
近日，在“南粵法治報告會”上，著名環境資源學研究專家呂忠梅作題為“向污染宣戰，讓環境法長出牙齒”的專題講座。會上呂忠梅表示，現階段我國環境污染問題呈現出“企業排污，環境污染，群眾受害，政府買單”的規律。對此，她建議構建“人—自然—人”的新型法律關系，助力可持續發展之路。
近日，“南粵法治報告會”第二十、二十一講先后在揭陽、廣州舉行。全國政協社會和法制委員會駐會副主任，武漢大學兼職教授、博士生導師，著名環境資源學研究專家呂忠梅作題為“向污染宣戰，讓環境法長出牙齒”的專題講座。省法學會會長梁偉發主持了報告會。
呂忠梅表示，現階段我國環境污染問題呈現出“企業排污，環境污染，群眾受害，政府買單”的規律。為此，我們要讓生態理性催生環境法，將人類的、長遠的、整體的利益納入法律的考量并堅持走可持續發展之路，構建“人—自然—人”的新型法律關系。
加強環保工作的法律參與
報告會上，呂忠梅首先指出，將環保與發展對立起來，認為要做環保就會影響經濟發展的觀點是完全錯誤的。環境污染事件不僅使經濟增長內在動力受到損失，而且還會產生很多負面影響。她舉例說明，北京大學教授張世秋的研究顯示，2013年1月，全國因霧霾事件造成的交通和健康的直接經濟損失下限值約為230億元。
在呂忠梅看來，重視環保會倒逼產業轉型升級，經濟發展新機遇隨之而來。她說，現在中國很多城市都把電鍍產業視為洪水猛獸，要么取締，要么往外趕。但揭陽市的做法是對該行業升級改造，引進零排放技術，把一個高污染產業變成高技術的環保產業，成為地方經濟發展新動力。
“對于高污染產業，是采取簡單的監管、罰款、關閉的方式，還是采取扶持措施，引導轉型升級，是環保面臨的一個新課題。”呂忠梅說。
在黨的十八屆三中全會、四中全會、五中全會決定中均有關于生態文明建設的內容，中共中央政治局審議通過的《關于加快推進生態文明建設的意見》對生態文明建設的體制改革做出了具體而明確的部署，生態文明建設目前要做的一件緊迫的事情就是完善制度。
呂忠梅表示，現階段我國環境問題的處理呈現出“企業排污，環境污染，群眾受害，政府買單”規律。在許多時候，發生污染事件后，環保部門的調查結論是企業達標排放。老百姓不禁疑惑，為什么達標排放還會傷害環境，是標準出了問題還是執法出了問題？這背后有深層次的原因，其中制度設計不完善是重要原因。因此，每一名環保人都肩負著完善制度的責任，不應該僅是督促和處理單個污染事件，而是思考污染事件背后反映出的制度漏洞，通過完善制度避免類似事件再次發生。
2014年政府工作報告提出，要向污染宣戰。但如何宣戰？呂忠梅給出的答案是“科技＋法律”。這也是環境保護先進國家的普遍經驗。呂忠梅曾到美國聯邦環保署調研，美國聯邦環保署設有總法律顧問，律師最重要的職責就是參與現場執法，任何一次現場執法都有律師、工程師同時參加。此外，每次召開聽證會，也會安排律師參與。
呂忠梅直言，雖然我國環保部設有政策法規司，環保廳設有政策法規處，但其職能是在制定條例時介入，或處理復議、受理、應訴等事項，極少跟進現場執法，把現場執法交給了監察。她希望我國環保系統能增強法律在執法中的作用。
新法使環保帶上“高壓電”
“環境保護法過去是沒有牙齒的法律。”1983年便參與我國環境保護法制訂調研工作的呂忠梅分析，執法標準不以人的健康為核心、多部門執法缺統籌無合力、違法成本太低等是原因。
她說，保護環境的出發點是保護人類，這要求環境保護標準應該以人群健康為核心，但舊環境保護法見物不見人，停留在環境層面。
2014年4月，十二屆全國人大常委會第八次會議審議通過的《環境保護法修訂案》，確立了其在環境保護領域的“基礎性法律”的地位，按照生態文明建設的理念，建立了許多新的制度，被譽為“長出了牙齒的法律”。
這部新的環保法首先確立了保護優先的理念，將原來法律規定的環境保護與經濟社會發展相協調，修改為經濟社會發展與環境保護相協調，明確了在經濟發展與環境保護發生沖突的時候，環境保護優先的原則。在這一原則之下，建立了環境與發展綜合決策機制、統一監管機制、公眾參與機制、決策實施機制和責任追究機制。
這些機制共同構成了我國環境保護多元共治的體系。新環保法明確規定了政府、企業、社會以及公民個人保護環境的義務與責任。特別是加強了政府提供環境保護公共服務的責任，建立了嚴格的問責制。“新環保法規定了政府行政首長責任、環境監管部門的責任以及環境保護相關部門的責任，尤其是還規定了生態損害黨政同責、終生追責，這些都不僅僅只是環保部門的責任。但是，因為新環保法加大了對環保部門的執法授權，也確實需要對權力進行約束，按照權責對等的原則進行制度設計。”呂忠梅說。
“新環保法為環境保護架設了輸變電網，帶上高壓電，讓方方面面把環境保護職責真正落實到位。”呂忠梅如是評價新環保法。環境保護法是環境領域的綜合性法律，主要規定的是基本原則、基本制度，不可能特別的細化。
為了實施環保法，還需要有配套法律、法規以及相應的標準，比如去年修改了大氣污染防治法，今年水污染防治法的修改已經啟動，土壤污染防治法正在制定的過程中。同時新環保法實施以來，國務院、環保部、發改委、工信部等部門都發布了很多文件，為新環保法配套。僅環保部就制定了50多個配套文件，以切實保證新環保法的制度“落地”。
全國設立500余環保法庭
“環保部部長陳吉寧上任一年多，有許多有關他鐵腕執法的報道。‘部長喊你來談話’，就是由環保部約談制度產生的2015年流行詞。”在呂忠梅看來，新環保法實施后，環保部門的確加大了執法力度，平均21天約談一個地方政府，行政處罰、信息公開等力度也越來越大。
司法渠道日益暢通。2015年受理案件27萬，13省法院一共受理了公益訴訟45件。到現在為止全國設立了500多個環保法庭，有9個高級法院設立了高級法庭，有4個省是三級設庭。全國人大常委會授權13個地方開展檢察院提起公益訴訟試點，也取得了一定效果，從目前情況看，檢察院提起的公益訴訟案件中，80%以上是環境保護公益訴訟。
公眾參與日趨活躍。2015年，環保部專門發布了《環境保護公眾參與辦法》，從實體與程序兩個方面對公眾參與制度進行了細化，為保障社會公眾的知情權、參與權、監督權完善了制度。與此同時，加大了政務信息公開、司法信息公開的力度。環境保護公益組織參與環境保護的積極性得到了進一步調動。經民政部門統計，按照新環保法關于環境公益訴訟主體資格的規定和最高人民法院的相關司法解釋，我國可以提起環境公益訴訟的社會團體有700多家。
但她同時強調，環境保護不是一日之功，我們現在做的許多事情都是在還30年前的“舊賬”。“從目前情況看，要真正做到既還‘舊賬’、又不欠‘新賬’十分困難，因為污染破壞環境容易，恢復生態環境困難，有些污染或者破壞造成的環境問題可能永遠無法恢復。因此要讓一任環保部長、環保局長在短時期內將所有工作做好是不現實的，按照國外的治理經驗，一條被污染的河流治理到有魚蝦出現，大約需要50年時間。因此，我們必須堅持不懈地做、扎扎實實地做。一定要認識到：現在不治理問題會更嚴重，現在開始治理也需要時間才能有明顯成效，老百姓、社會的期望值應回歸到理性的程度。”
在肯定成績的同時，呂忠梅也指出了環保工作需改善的地方。“比如應急多、缺常態。”她說，環保部門充當“救火隊員”的角色比較多，哪里有問題，哪里一線就有環保隊員。“許多事件發生后環保部門反應迅速，但有些并非是單純的環保事件，也需要理性判斷與認識，提醒我們在參與各種事故處理中發現問題、改進評價程序和措施”。
“呂忠梅教授通過生動形象的案例、深入淺出的闡述、逐個問題睿智的回應，為我們作了一場非常深刻的報告，讓我們深受教育和啟發。”揭陽市委副書記、市長陳東坦承，揭陽五金不銹鋼產量是全國總量的三分之一，而且過去沒有排污處理設施，重金屬污染嚴重。近年來，揭陽市委、市政府面臨置之不理、企業關閉、建立電鍍掩體、痛出成本為子孫“零排放”等選擇，最終選擇了最后一項。
“這件事情到底值不值得？呂忠梅教授給了我們肯定的答案。在新環保法的框架下，我們如果真能實現電鍍產業‘零排放’，全國的電鍍產業都會往這里聚集，大量的環保綠色電鍍產業都會往這里聚集。”陳東說。
人物檔案
呂忠梅，法學博士，武漢大學兼職教授。全國普通高等院校人文社科基地——武漢大學環境資源法研究所學科帶頭人，教育部人文社科基地——環境資源法學術委員會委員。
第十、十一、十二屆全國人大代表，第十二屆全國政協委員。最高人民法院特邀咨詢員、最高人民法院環境司法研究中心學術委員會主任；中國法學會環境資源法研究會副會長、中國法學會經濟法研究會常務理事。